上诉人某住房和城乡建设局与被上诉人刘某某、原审被告人民政府、原审第三人城市管理综合行政执法局强制拆除房屋或者设施及行政复议及赔偿一案，不服行政判决，向法院提起上诉。法院于2021年12月24日立案后，依法组成合议庭，于2022年1月5日公开开庭审理。上诉人住房和城乡建设局的出庭负责人黄某某及其委托诉讼代理人白某某、被上诉人刘某某及其委托诉讼代理人董某某、原审被告人民政府的委托诉讼代理人陈某某、原审第三人城市管理综合行政执法局的出庭负责人刘某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2013年某水务（集团）有限公司同意原告刘某某使用XX水源地院内X侧XX旧址房屋及院落，已破损的五间正房由其自行修缮。原告自2013年加入信鸽竞翔协会，购买信鸽足环记录直至2019年，鸽棚地址为XX水源地。2019年3月26日，土地储备中心与水务（集团）有限公司签订《国有土地使用权收购补偿协议书》，水务（集团）有限公司XX水源地地块已被人民政府无偿收回。2020年7月5日，第三人城市管理综合行政执法局接到群众举报称水务集团内的涉案房屋是违法建设，并且违规搭建大型鸽子笼，噪声影响到周围群众，执法局执法人员立即前往调查，经政府提供《国有土地使用收购协议书》载明房屋归属水务集团，为防止事态扩大化并当场对此房屋居住人刘某某送达《责令限期改正/停止违法行为通知书》和《调查通知书》，要求其于2020年7月9日前自行拆除XX街道自来水水源地未经审批擅自建设的180㎡无照房并恢复原状并要求原告提供相应的审批手续或其他相关材料，但原告未予提供相关材料。在第三人准备进一步研究对此事进行一般执法程序处理过程中，此涉案房屋被政府征储且应按协议完成净地交付，此涉案房屋需要动迁拆除，第三人也参与拆迁活动，其随行的任务是负责外围场地维护秩序工作。2020年7月17日，该无照房被拆除。2020年9月1日，原告向人民政府申请行政复议。2020年11月18日人民政府作出《行政复议决定书》，决定驳回申请人的复议请求，后该复议决定被辽宁省辽河中级人民法院《行政判决书》撤销。人民政府又于2021年3月2日作出《行政复议决定书》，原告不服向法院提起诉讼。

原审法院认为，依据《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第五条，各级人民政府城市市容和环境卫生行政主管部门负责本辖区内的城市市容和环境卫生管理工作。《中共辽宁省委办公厅辽宁省人民政府办公厅关于印发的通知》、《人民政府关于调整城市管理体制进一步下放城市管理权限的实施意见》的相关规定,住房和城乡建设局整合了原城市管理监督局（城市管理综合行政执法局）的管理职责，其依据《城市管理综合行政执法局行政执法委托书》委托城市管理综合行政执法局依法行驶《城市管理相对集中行政处罚权实施办法》中的部分职权，其中包括擅自搭建建筑物、构筑物等违法行为的查处职权。被告住房和城乡建设局作为政府的职能部门，具有对辖区内擅自搭建建筑物、构筑物等违法行为的查处职权，其是法律、法规明确规定的强制拆除实施主体。本案强制拆除行为的主体应依法律行为认定，因存在明显的法律规定的前置性程序行为，如限期拆除的通知，强制拆除的认定等。行政机关在作出并送达相关决定后，当事人在期限内不履行拆除义务，房屋被强制拆除的，出具相关法律文书或者对外发生法律效力的决定的行政机关为被告。根据《中华人民共和国诉讼法》第二十六第五款的规定，行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告，本案中住房和城乡建设局为适格被告。关于责令限期改正/停止违法行为的可诉性问题，该行政措施在性质上属于强制性措施，此行政行为一经做出便对当事人设定了义务，被责令单位或者个人必须遵守，如果不遵守，就会承担不利的法律后果。为保障被责令单位或者个人的合法权益，应当赋予被责令单位或者个人法律救济的途径。依据《中华人民共和国诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经查，经水务（集团）有限公司允许，原告自2013年自行修缮房屋后至房屋被拆迁一直居住在XX水源地处，并养殖信鸽。另外，其为房屋和院落的实际居住使用人，限期自行拆除势必影响居住在案涉房屋及院落内的原告的财产权益，原告合法权益受到影响，有权提起诉讼，是本案的适格原告。原告当庭提供了拆除现场录像，通过原告的初步举证，证明涉案房屋被强制拆除的情况。本案第三人城市管理综合行政执法局接到群众举报称水务集团内的涉案房屋是违法建设，并且违规搭建大型鸽子笼，噪声影响到周围群众，执法局执法人员立即前往调查，经政府提供《国有土地使用收购协议书》载明房屋归属水务集团，为防止事态扩大化并当场对此房屋居住人刘某某送达《责令限期改正/停止违法行为通知书》和《调查通知书》，要求其于2020年7月9日前自行拆除XX街道自来水水源地未经审批擅自建设的180㎡无照房并恢复原状并要求原告提供相应的审批手续或其他相关材料，但原告未予提供相关材料。根据第三人自认，其作出的通知书实际上均是针对原告的违法行为，并非针对水务集团，第三人将文书直接送达给刘某某本人，其自认在拆迁现场。根据本案业已查明的事实，被告住房和城乡建设局实施的强制拆除行为是在其委托第三人下发限期拆除通知书后，原告未履行自行拆除的义务，所实施的强制拆除的法律行为。本案有法律行为的前提不宜进行推定事实行为的实施主体。被告住房和城乡建设局委托第三人作出的《责令限期改正/停止违法行为通知书》以及强制拆除行为未给与当事人陈述、申辩权利，没有进行催告，程序违法。被告人民政府作出的维持原行政行为的《行政复议决定书》不当。原告提出的因强制迁拆导致的损失因原告审理中未提出鉴定申请，不能确定具体数额，可另行提起诉讼，因被告原因导致的举证不能，应由被告承担不利的法律后果。依照《中华人民共和国诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十九条的规定,判决如下：

一、确认被告住房和城乡建设局作出的责令限期改正、强制拆除房屋或设施行为违法；

二、确认被告人民政府作出的（锦政行复决[2021]4号）《行政复议决定书》违法；

三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，应予退还原告50元。

由被告住房和城乡建设局以及被告人民政府共同负担50元，于本判决生效之日起七日内向铁路运输法院缴纳，逾期未予缴纳依法强制执行。

宣判后，上诉人住房和城乡建设局不服原审判决，向法院提出上诉请求：

一、请求撤销行政裁定书，依法改判上诉人行政行为合法；

二、本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

事实与理由：原审法院以上诉人委托第三人作出的《责令限期改正/停止违法行为通知书》以及强制拆除行为，未给被上诉人陈述、申辩权利，没有进行催告，以程序违法为由确认上诉人的行政行为违法，属于事实查明不清，适用法律错误。上诉人虽然依据相关规定整合了原城市管理综合行政执法局的管理职责，但与第三人分属两个行政主体，第三人也具有作出《责令限期改正/停止违法行为通知书》的行政职责，但只是向本案被上诉人下发了本通知书，并没有实施拆除行为。同时，现有证据也证明了第三人在强拆过程中只负责外围秩序的维护，并没有实施拆除行为，更没有上诉人实施的强拆行为，原审法院没有查明强拆行为的实施者的情况下，确认上诉人的行政行为违法，应为事实不清适用法律错误，故上诉人请求二审法院撤销原判决，依法改判上诉人的行政行为合法。

被上诉人刘某某辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

原审被告人民政府述称，同意上诉人的上诉意见，答辩意见以一审意见为主。

原审第三人城市管理综合行政执法局述称，同意上诉人意见，答辩意见以一审意见为主。并且其他疑问已经在一审案件判后答疑时提出，至今我方并未收到一审法院对该疑问的回复，我方对一审判决存在疑问，所谓拆除行为违法及原审原告居住环境的相关情况我方均有疑问。

法院认为，《中华人民共和国诉讼法》第八十九条第一款第三项规定，原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。本案中，被上诉人原审诉求确认住房和城乡建设局于2020年7月5日作出的《责令限期改正/停止违法行为通知书》和2020年7月17日的强制拆除行为违法，涉案的行政行为有两个，原审法院应当对《通知书》和强拆行为的主体进行确认并全面审查其合法性，根据各方当事人的陈述，涉案的拆除行为多部门参与，现无证据显示是住房和城乡建设局实施该行为。关于原审第三人城市管理综合行政执法局是否参与拆除，原审法院没有查明。上述事实不清直接导致原审法院的审判结果缺乏依据，应予撤销，重新审理。综上，依照《中华人民共和国诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：

一、撤销行政判决；

二、发回铁路运输法院重新审理。

二审案件受理费50元，退还给上诉人住房和城乡建设局。